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探讨民间资本以PPP模式投资建设园区配电网的可行性

来源:未知 日期:2016-12-07 点击:次

  国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确社会资本可参与建设配电网,新电改方案中明确对民间资本放开配电侧的增量部分。本文拟探讨民间资本以PPP模式投资建设园区配电网的可行性。
  
  一、民间投资园区配电网应用PPP模式的前景
  
  1、园区配售电市场潜力巨大

  
  中国约80%的工业GDP是在城市周边发展起来的各类园区中实现的,中国现有近200个国家级开发区,近1500个省级的各类开发区,有经济价值的开发区超过1万个,各类园区开发已成为支撑地方经济发展的重要形式。在园区内投资建设配电网,工程量和技术难度相对于大电网建设要小很多,这其中的市场潜力巨大。
  
  基于支持民间资本进入电力行业以及“破垄断”的考虑,结合新电改政策(特别明确了对民间资本放开增量配电侧),未来新建和改扩建园区的配电网投资建设将成为热点。
  
  2、园区配网投资高度契合PPP模式适用范围
  
  从政策文件层面看,发改委2724号文明确指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目(包括供电等市政设施)”。
  
  从目前实践来看,放开的配电网投资项目是具有良好投资回报的优质项目,这些项目选择PPP方式不但不会增加财政负担,而是有利于平滑财政支出,也符合财政部76号文关于推广PPP模式的目的所在。
  
  3、财政补贴与合理商业模式的结合决定了园区配电网PPP模式的落地
  
  “电力先行”这意味着电力发展要一定程度上优先于社会经济发展,对于配电网建设而言,这一矛盾尤为突出:在城镇化起步阶段(尚未形成基础负荷之时),配电网就需要投资建设,投资人需要忍受几年甚至是更长时间的低投资回报。因此,投资人在签署协议时往往需要对财政补贴(保底电量)做出合同约定,需要政府给予财政补贴。财政扶着配电网走多久、多远,都有待于各具体项目协商确定。
  
  实际上,作为具有垄断性的公用事业,国家对配网价格(输配电价)改革的总体思路是严格监管垄断企业的收益,采取“准许成本+准许收益”价格监管模式。其中,准许收益是吸引社会资本投资的重要因素(当然,应鼓励投资人通过创新商业模式,提供增值服务的方式获取综合性收益)。只有保证投资合理收益,才能真正吸引到社会资本,破除配网投资领域目前电网公司一家独大的局面。
  
  二、园区配电网建设投资一体化模式应用探讨
  
  1、总体思路:建立“一站式购买服务”模式,引进社会资本方企业来统筹规划和运作,形成“融资、投资、设计、建设、运营、移交”的全链条服务,以最终绩效考核方式支付用电服务费,实现社会资本方的回报。
  
  2、运作模式:推行全产业链一体化模式,从前端规划、方案评审到设计、报建、采购、施工、运营、检修、维护所有环节的一体化运作。由专业服务企业通过政府采购方式进入,不仅负责整体项目运作和用电服务提供,同时,前端做好与园区管委会、供电公司、购电发电侧之间的关联,后端做好与金融机构、建设单位、设计团队、电力维护与检修队伍等之间的关联。
  
  3、盈利模式:确立以购买服务的“可用性+绩效付费”为核心的盈利模式,以不增加入园企业用电成本和园区管委会支出责任为出发点。进驻园区企业以原有电价或协议电价来支付电费(有些园区为了招商引资,可能会有优惠电价),基础设施和固定资产投资回报部分通过管委会所代表的政府来解决和承担,通过PPP模式将政府支出责任部分纳入中长期财政预算,建立“使用者付费+可行性缺口补贴”的回报机制。引导建设投资方从过去的单一业务型向综合服务型转变,保障安全供电、提升服务质量。
  
  4、增值路径:创新模式,以用电服务采购+自主创新服务方式实现投资增值。具体来说,可探讨以“使用者付费+政府可行性缺口补贴”之外的“节能奖励+资源补偿”等模式。譬如,针对路灯改造、节能改造等方面可能有的国家奖励、补贴,包括以传统合同能源方式所获得的奖励分成,可以全额补给投资方或与政府分成;又或者通过充电桩、停车场等项目特许经营的方式进行资源补偿。
  
  5、创新型模式应用的优势:在园区配售电领域,以PPP模式应用为契机,推进融投资、规划、设计、建设、运维一体化,是能真正实现“物有所值”的一种创新模式:
  
  1)PPP模式的应用,既符合现阶段政府的产业投资方向和政策,又能通过把政府支出责任部分列入中长期财政预算的方式,协助投资方吸引金融机构进行投资,平滑政府财政压力,促进园区建设和经济发展。
  
  2)一体化模式的应用,既能通过“购买服务”方式来提升综合用电服务水平,促进投资方提供“又好又优”的综合一站式方案,又能通过“绩效考核付费”方式,基于用电服务全链需求筛选优质的投资方,保障供电安全和质量。
  
  3)创新型模式的应用,有利于激发民间资本的积极性。
  
  三、政府应如何给予支持
  
  参与电力行业投资的民间资本在专业技术、投资实力、资源积累等方面多有不成熟,在引进民间资本促进行业竞争的同时,政府应在政策引导、风险保障、环境塑造等方面多给予支持。
  
  1、建立融资保障机制。根据PPP政策要求,对符合产业和政策要求的项目中的政府支出责任尽数纳入中长期财政预算支付计划,加强民间资本与金融机构的融资支持。
  
  2、加大财政扶持力度。对于新建、改扩建园区,其形成财政收入和盈余需要较长时间,应重点考虑落实前期费用补助、以奖代补、财政税收优惠、土地供应或捆绑等方面的政策支持。
  
  3、塑造公平竞争环境。对处于弱势的民间资本,应在配电投资业务准入条件、“禁止三指定”政策执行、采购投资方的竞争机制等环节加强监督与管理,引导企业公平竞争,给予民间资本参与竞争的动力。
  
  4、创新性的示范引领。以试点、示范方式推进园区配售电模式创新性应用,建议选择一批处于新建或改扩建、中等规模、用电需求较强、具备创新主题的园区作为试点,加大对民间投资和一体化模式的政策倾斜力度,设置示范奖励等,先落地一批、推进一批、再引导一批。



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